DOMOV

OBSAH

12. PLURALISMUS

Vlastnictví donucovacích a prováděcích prostředků samo ještě nezajišťuje, že budou skutečně používány v souladu se státní vůlí, tj. v souladu s vůlí zákonodárných orgánů. Je nadto třeba zajistit, že jejich držitelé je budou používat k uskutečňování nebo prosazování vůle zákonodárců, protože zákonodárné orgány samy nejsou k tomu uzpůsobeny - to je úkolem moci výkonné a soudní. Prostředkem, který moderní společnost za tím účelem vyvinula, je byrokracie.

Byrokracie je zřízení, jehož úkolem je přenášet vůli jednotlivce nebo malé skupiny na větší celky prostřednictvím administrativní činnosti osob, které za plat po dobu svého zaměstnání sledují účel zaměstnavatele a nikoliv svůj. Povaha byrokracie je určována povahou jejího zaměstnavatele, resp. normotvůrce: byrokracie státní, stranická, podniková. V poměru k zaměstnavateli je byrokrat povinnostním subjektem čili podřízeným a projevy vůle zaměstnavatele jsou pro byrokrata závaznou normou. Aby bylo plnění těchto norem zajištěno, je byrokracie organizována hierarchicky podle zásad dělby práce, centralizace kontroly, požadavku odbornosti a jiných racionálních měřítek. Byrokraté nižších stupňů jsou v rámci svých vymezených pravomocí podřízenými nejen zaměstnavatele, ale také svých nadřízených. Jednota vůle byrokracie je zajišťována předpisy, jejichž rozsah a specializace roste při nejmenším úměrně rozsahu a složitosti celků, které byrokracie administruje, zpravidla rychleji. V důsledku toho jednotlivé složky byrokracie ztrácejí perspektivu účelu, který jejich zaměstnavatel (normotvůrce) sleduje, a řídí se přesně ("slepě") literou předpisů, které jejich pravomoc určují, a tato mezera mezi normotvůrcem a jeho výkonnou mocí je tím větší, čím nižší je postavení jednotlivého byrokrata v byrokratické hierarchii.

Příslušnost k byrokracii vyvolává v byrokratovi určité rozpolcení: během svého zaměstnání sleduje cizí, mu přikázaný účel a jeho vlastní účely, vedoucí k jeho subjektivní spokojenosti, jsou odsunuty stranou a potlačeny, někdy dokonce trpí újmou; byrokrat ve svém úřadu musí někdy vykonávat povinnosti, jejichž plnění je mu protivné nejen tím, že představuje pracovní zatížení, ale i svým obsahem ("je proti jeho svědomí"). Zaměstnavatel byrokrata si proto pojišťuje jeho oddanost ("loyalitu") dvojím způsobem:

Rozmnožení prostředků pro soukromé účely byrokrata je v podstatě odvislé od jeho postupu v byrokratické hierarchii. Z toho plynou tři znaky byrokracie:

Protože tyto znaky byrokracie ve svých důsledcích škodí uskutečňování účelů, které sleduje jejich zaměstnavatel, objevily se pokusy, jak je omezit, ale s malým zdarem. Tyto pokusy jdou od periodického hromadného propouštění úředníků přes odměňování iniciativních návrhů, které obcházejí nejbližší vyšší hiearchické stupně, vytváření t.zv. výrobních skupin na pracovištích až k zastoupení zaměstnanců v nejvyšších, tj. normotvorných orgánech podniku. Vědecké řízení osobní politiky vyžaduje, aby jednotliví příslušníci byrokracie byli navzájem vyměnitelní, zatímco celkové zaměření a povaha byrokracie zůstává. Proto výměna jednotlivců má jen malý vliv na její fungování a osoby vybrané a dosazené záměstnavatelem na vedoucí místa byrokratických aparátů jsou proti vnitřní dynamice byrokracie bezmocné. Překonat škodlivé tendence byrokracie se nepodařilo ani státům autokratickým (Stalinovy a Mao-Tse-Tungovy čistky) ani demokratickým (deregulace a decentralizační úsilí všech amerických prezidentů počínaje Nixonem a konče Reaganem).

Byrokracie je nezbytnou součástí moderní společnosti. Jako poměrný novotvar má potenciál zatlačovat a ničit instituce starší a odlišné. Rozsah, v jakém se podaří tuto tendenci zastavit a omezi byrokracii na její vlastní nezbytné úkoly, urččí do velké míry tvářnost budoucí společnosti a zejména reálnost demokracie, vůči které je byrokracie inherentně antagonistická i tam, kde jí slouží.

Vzhledem k soustředění moci v rukou státu je mezi byrokratickými strukturami nejdůležitější byrokracie státní. Protože byrokracie je nejvhodnějším nástrojem k ovládání státu tím, kdo ovládá byrokracii nebo její části, jsou v demokratických státech činěna opatření, aby byla byrokracie oddělena od partikulárních politických vlivů a plnila vůli státní. Prostředky k tomu jsou celoživotní zajištění (definitiva a pense) a zákaz překládání na jiné působiště teritoriální nebo funkční, zejména přidělování na nižší postavení

Tato opatření vedla v zemích, kde se byrokrati politicky a ideově ztotožňují se státním zájmem, k vytvoření profesionální, objektivní a výkonné veřejné služby (Švýcarsko, Anglie - tzv. civil servants, v Německu před příchodem nacismu). Jinde, na př. ve Spojených státech, se tato opatření stala naopak zbraní v rukou byrokracie proti politickému vedení státu, jehož záměry mohou být nesouhlasící byrokracií mařeny nebo měněny. Ve Spojených státech, Japonsku a Koreji státní byrokracie různých oborů tvoří jednu stranu tzv. mocenských trojúhelníků, které se skládají z byrokracie, která má určitou skupinu nebo její činnost regulovat, z této skupiny, která sleduje své zájmy, a z volených zástupců, kteří její zájmy prosazují. Účelem každého trojúhelníku je získat pro příslušnou skupinu a byrokracii co největší podíl na státním rozpočtu. (Např. byrokracie amerického ministerstva zemědělství spotřebuje pro sebe 51% fondů, přidělených na podporu zemědělství; různé byrokracie, pověřené sociální péči, a jimi fundované ústavy, které studují příčiny, formy a druhy sociálních nedostatků, spotřebují přes polovinu fondů, přidělených na sociální účely, zbrojní průmysl vyrábí předražené a zbytečné zbraně.)

Sílení byrokracie

Složitost průmyslové výroby, integrace a nivelizace vyvolávaná dělbou práce ve světovém hospodářském systému i vojenská plánování skupin států si vynucují více řízení, plánování a předvídání soustředěných v rukou stále užší elity, zatímco většině zůstává rostoucí měrou jen právo kritizovat nebo schvalovat její rozhodnutí. Věda umožňuje vědomé a záměrné kontrolování a řízení stále nových oblastí lidské činnosti a života vůbec, a řízením a integrováním dílčích plánů v mezinárodní nebo celosvětové jednotné plány dostává byrokracie pod svou pravomoc stále další oblasti života. V úřadování má byrokracie sklon jednat s příslušníky celku, který administruje, jako s jednotkami, ne jako s jednotlivci, zaměňovat rovnost se stejností a ignorovat, potlačovat i odstraňovat rozrůzňující znaky: věk, bohatství, pohlaví, rasu, náboženství, národnost, jazyk atd. Tendence zplošťovat jednotlivce na statistické jednotky je v moderní masové společnosti někdy pro činnost byrokracie nevyhnutelná a dána povahou jejího úkolu.

Moc státní byrokracie roste úměrně tomu, jak se rozkládají přirozené a zděděné instituce, zejména rodina a církve, a opouštějí tradiční zvyklosti a hodnoty; často tento rozklad byrokracie záměrně urychlují přebíráním jejich funkcí a odpovědnosti; tento pochod nejvíce postihuje rodiny, kterým dříve připadala odpovědnost za výchovu a zkulturnění dětí a starost o ty členy rodiny, kteří potřebují pomoci - nejmladší, nejstarší a nemocní. Místo aby umožnila rodině tyto povinnosti lépe plnit a vzájemné vazby upevňovat, byrokracie je přejímá a vykonává sama - určuje obsah výchovy v povinné školní návštěvě, přebírá vyplácení sociálního pojištění, podpor v nezaměstnanosti a v nouzi, a v některých zemích zasahuje do takových základních práv rodiny jako počet dětí nebo přežití či usmrcení jejích přestárlých nebo nemocných členů, ztěžuje nebo - častěji - znemožňuje soukromou iniciativu i v hospodářství finančními náklady, kterými zatěžuje podnikání. Vyplňování různých hlášení, provádění různých kontrol a dodržování různých předpisů stálo v roce 1992 americký průmysl miliardy dolarů. Po rozšíření nemocenského pojištění musela většina lékařů najmout další kancelářskou sílu, aby udržovala vyžadované archivy a vyplňovala potřebné formuláře. Takové náklady unesou podniky nebo organizace veliké; malé podniky či uskupení si to nemohou dovolit, a proto zamýšlenou hospodářskou činnost přestanou nebo ani nezačnou. Když za prezidentství R. Reagana kongres odhlasoval zákon, aby hlášení úřadům byla redukována na naprosto nezbytná data, viditelný výsledek byl často jen ten, že se na všech požadovaných formulářích objevil tento odstavec: "Požadujeme tuto informaci, abychom splnili zákony Spojených států.... Vaše odpověď je povinná." Nařízení, že taková a taková činnost vyžaduje povolení, že žádost o takové povolení musí být podána v pěti kopiích na předepsaném formuláři a že povolení může být uděleno pouze, až záležitost prozkoumá příslušná komise po vyšetření příslušným oddělením, může příslušný úřad vydat bez výslovného zákonného usnesení, ale je s to vytvořit nepřekonatelné procedurální a finanční překážky tam, kde to uzná za sobě prospěšné.

Rozsáhlá byrokracie, jakou dnes potřebují všechny moderní státy, představuje nejmocnější zájmovou skupinu ve společnosti. Svou setrvačností, soudržností a propracovaným systémem procedur a předpisů jakož i dosažených privilegií (stálost zaměstnání, ochrana před propuštěním nebo přemisťováním, vyřizování stížností vlastními výbory, komisemi nebo jinými orgány mimo vliv zaměstnavatele nebo nadřízených) dovede přežít, odrazit a překonat převratné změny ve společnosti i objevy ve vědě. Současná technologie - počítače a elektronika - spojeny s pokrokem v biologii a soustředěním zdrojů pro sociální opatření v rukou byrokracie jí dává potenciál ztvárnit lidské celky podle technokratických účelů bez ohledu na moc zákonodárnou.

Ještě větší vzdálenost a nezávislost od lidských celků, jejichž život administrují, mají byrokracie nadnárodní a mezinárodní oblastní (NATO, Evropské společenství, Západoevropská unie, KBSE) a světové (Spojené národy a jejich odnože). Růst jejich moci je přivádí do konfliktu se svrchovaností jednotlivých států, a v tomto střetnutí je zřetelná tendence k vítězství nadnárodních byrokracií a k odbourávání státní svrchovanosti. To platí snad v ještě větší míře o byrokraciích nositelů mezinárodní mimopolitické centralizace, zejména o byrokraciích mamutích, svět obepínajících hospodářských organizací. Byrokracie nadnárodních organizací politických podléhají do jisté míry představitelům členských států, jejichž prostřednictvím obyvatelé mají možnost pokusit se o určitý vliv na rozhodování normotvorných ("zákonodárných") orgánů těchto organizací. U mimopolitických organizací i tento omezený vliv je vyřazen.

Bez byrokracie nemůže moderní civilizace existovat, ale nemůže existovat ani bez účinné kontroly a stálého dozoru nad byrokracií .

DOMOV

OBSAH

14. SDĚLOVACÍ PROSTŘEDKY