DOMOV

OBSAH

16. ZAHRANIČNÍ POLITIKA

Vztahy mezi svrchovanými státy jsou uspořádány smlouvami, které tvoří mnohostrannou síť vzájemných závazků, jejichž dodržování je odvislé od vůle smluvních stran, pro kterou je tradičně formulována zásada "Pacta sunt servanda rebus sic stantibus" (smlouvy mají být dodržovány za předpokladu, že okolnosti se nezmění). Předpokladem je, že při uzavírání smluv jsou si státy rovny co do své svrchovanosti a že tento poměr rovnosti trvá i při jejich dodržování, případně vypovězení nebo porušení.

Ve skutečnosti mezinárodní vztahy nejsou rovnoměrně prostřenou sítí smluv; ve skutečnosti mají určitý řád, který je určován silnými státy, mocnostmi nebo velmocemi, kolem kterých jsou malé státy seskupeny. Smlouvy mezi velmocemi a jejich smluvními protistranami, zejména spojenecké smlouvy, velmi často mají povahu norem, které velmoc svým slabším spojencům ukládá, a vztahy mezi velmocemi dávají ráz celému mezinárodnímu řádu. Podle těchto vztahů má mezinárodní řád formu rovnováhy sil, rozdělení oblastí vlivu, hegemonie, subsystémové integrace nebo mezinárodního právního řádu.

Rovnováha sil je pořádek, ve kterém velmoci domácí a zahraniční politikou, diplomacií, hrozbou války nebo válkou zabraňují jiné velmoci, jiným velmocem nebo jejich seskupení, aby nabyly takové mocenské převahy, že mohou jednu z velmocí donutit jednat proti vlastním zájmům. Tato forma mezinárodních vztahů je svou povahou nestálá a vyžaduje ustavičného vyrovnávání mocenských vztahů, protože jejich poměr se stále mění tak, jak jednotlivá mocenská centra vlivem vnitřní politiky, hospodářského vývoje a jiných činitelů sílí nebo slábnou.

Rozdělení sfér vlivu je pořádek, ve kterém jedna nebo více velmocí se výslovně nebo mlčky vzdává zásahů do oblasti, nad kterou si vyhražují vliv velmoci jiné. Tento pořádek představuje konsolidování soustavy rovnováhy sil a k jeho zvrácení je třeba radikální změny mocenského potenciálu účastněných velmocí.

Mezinárodní právní řád je výsledkem snahy stabilizovat mezinárodní řád a zajistit převahu určité mocnosti nebo skupiny mocností a vede konečně k pokusům o utvoření všeobecně platných norem jednání mezi státy, jejichž dodržování by bylo vynutitelné, to znamená utvoření orgánů normotvorných, soudních i výkonných.

Mimostátní středisko vzniká tím, že jedno a totéž hnutí nebo jeho organizace, které se neztotožňuje s žádným státem, převezme vládu nad několika státy a pořádá jejich politiku a vztahy podle společného cíle a rozhodování prostřednictvím svých složek v různých státech. Příkladem takového uspořádání byla III. internacionála ve svých prvních letech, než se stala nástrojem Sovětského svazu. Ve středověku takovou roli měla dočasně katolická církev.

Za mezinárodní právo nebo mezinárodní právní řád se označuje soustava smluv mezi státy nebo zásad, jimiž se smlouvy řídí. Toto označení je nesprávné, protože mu chybí dva podstatné znaky práva a právního řádu: zákonodárce nadřízený povinnostním subjektům a vynutitelnost jím vydaných norem. Pokud jsou státy svrchovanými právními subjekty, mohou uzavřené smlouvy zrušit, resp. být k jejich dodržování přidrženy jen mocenskými prostředky zahraniční politiky, jak uvedeny shora. Tato soustava, v nejlepším případě obdobná zvykovému právu, se jevila převážně škodlivá rostoucí skupině států a od I. světové války vznikly pokusy vytvořit skutečný právní řád, tj. vytvořit normotvůrce, nadaného donucovacími prostředky.

Hrozba atomické války a studená válka změnily povahu mezinárodních vztahů. Těžiště zahraniční politiky státu není už v utváření vztahů k jiným státům; děje se převážně v rámci a prostřednictvím nadstátních oblastních a světových organizací. Možnost války, jejíž prostředky byly způsobilé zničit nejen soupeřící státy, ale i všechny státy ostatní, dokázaly, že diferenciace lidstva vyjádřená svrchovanými národními státy nebezpečně přesáhla jeho integraci a posílila kroky k jejímu zesílení. Ukázala záhodnost mezinárodního právního řádu a učinila všeobecně přijatelnými zárodky institucí, které nadstátní vůli tvoří (moc zákonodárná), které její dodržování kontrolují (moc soudní) a které ji vymáhají (moc výkonná). Mezinárodní (=mezistátní) organizace se tak postupně přeměňují v organizace nadnárodní (= nadstátní).

Tak jako při vzniku vnitrostátního práva je jeho povaha určována mocenským vztahem mezi soutěžícími politickými organizacemi, tak také mezinárodní právní řád a jeho instituce nesou zřetelné rysy politického uskupení, které zvítězilo v obou světových válkách i ve studené válce, to znamená západních demokracií a mezi nimi zejména Spojených států. Nadřazenost vítězů se obráží ideově v zásadách nadstátních organizací, organizačně v jejich ústavách, který vyžadují, aby jejich členové jednali v mezinárodní i vnitřní politice způsobem, který odpovídá ideologii zakládajících členů. Ještě více je vliv mocenských poměrů zřejmý ve vymáhání poslušnosti mezinárodním normám: bez účasti nejsilnějších států není účinný žádný bojkot ani jiné formy hospodářského nátlaku a neexistuje vojenská moc, který by byla schopna účinného zásahu.

Tvorba mezinárodního právního řádu probíhala a probíhá v zásadě stejně jako vývoj vnitrostátního právního řádu. Mocensky převládající skupina politických organizací, v daném případě států, se po I. světové válce pokusila přetvořit své společné politické cíle v mezinárodně platnou normu. Obsahem této normy bylo sebeurčení národů, uchování míru a kolektivní bezpečnost, jejím bodem přičitatelnosti byla Společnost národů zakotvená v mírových smlouvách. Jeho slabinou byla vnitřní rozpornost celého konceptu: na jedné straně se vítězní Spojenci snažili vytvořit organizaci nadřízenou jednotlivým státům, na druhé straně ponechali v platnosti zásadu státní svrchovanosti. Soudní funkci vykonávalo Valné shromáždění většinovým hlasováním a jejím donucovacím prostředkem byly sankce. Neúčastí Spojených států byla moc Spojených národů podlomena a sankce se ukázaly neúčinné. I malé státy jim mohly rozhodnou politikou úspěšně čelit a nejednotnost velmocí silnější sankce znemožnila. Proto tento první pokus selhal.

Realističtější byla organizace Spojených národů vytvořená vítěznou koalicí II. světové války. Byla založena na poznatku, že musí mít společný účel, a tento účel jí vítězné státy daly Chartou, která měla tutéž roli jako ústava ve státě; že musí brát ohled na skutečné poměry a neomezit se na formální rovnost všech států bez ohledu na jejich mocenskou nerovnost, a tento ohled vyjádřila vytvořením Rady bezpečnosti a jejích stálých členů, nepodléhajících většinovému hlasování Valného shromáždění; a konečně, že musí mít donucovací moc, a tuto moc představovala jednohlasnost stálých členů Bezpečnostní rady, proti jejichž spojené síle se v době tvorby Spojených národů žádný stát ani skupina států nemohla postavit. OSN neupustila od zásady svrchovanosti států, ale svou skladbou uznala rozdíl ve stupni svrchovanosti svých členů - jediné plně svrchované státy byly ty, které měly právo veta, to jest pět stálých členů Rady bezpečnosti.

Spojené národy zklamaly ze dvou důvodů: Předně do nich vstoupily státy, které jen slovy, ale ne skutky plnily zásady Charty, tj. státy sovětského bloku. Jejich počet byl rozmnožen státy, které nově vznikly rozpadem koloniálních říší, které neměly tradici demokratické sebevlády a které se velmi rychle přeměnily v rozličné diktatury hospodářsky napodobující sovětský vzor. Tyto státy, kterým zásady Charty byly cizí, nabyly veValném shromáždění většinu. Za druhé vznikl zásadní rozpor mezi stálými členy Bezpečnostní rady, z nichž Sovětský svaz využitím své svrchovanosti, tj. právem veta, soustavně mařil vytvoření mezinárodního právního řádu založeného na zásadách Charty, a budoval oblast, ve které vládl řád, založený na zásadách marxismu-leninismu, v naději, že touto cestou posléze se jeho filosofický, společenský a mocenský systém stane mezinárodním právním řádem, který on bude chránit a vynucovat ("Brežněvova doktrina"). V konfliktu západního a sovětského konceptu mezinárodního řádu v posledních letech nakonec převládl původní koncept Charty, ale usnesení a rozhodnutí OSN nemají povahu nadřízené normy. Další integrace postupuje via facti prostřednictvím činnosti rozličných orgánů a agentur OSN bez ohledu na postoj jejích normotvorných orgánů.

Realističtější základy pro vytvoření skutečného mezinárodního práva představovala Konference pro bezpečnost a spolupráci v Evropě. KBSE vyvinula zárodky moci soudní i zákonodárné v následných konferencích, které jednak posuzují dodržování zakládající listiny (tzv. helsinské dohody) členskými státy, jednak na základě tohoto posuzování vydávají normy (závěrečná usnesení), které zakládající listinu rozvíjejí a doplňují. Obojí se děje na zásadě jednomyslnosti, ale tato jednomyslnost je do velké části podmíněna mocenskými poměry a v posledním době byla i tato zásada podlomena přijetím pravidla, že neplatí hlas státu, jehož porušení Helsinských dohod se projednává. Účinnost této organizace byla dlouho podkopána konfliktem mezi dvěma skupenstvími států, NATO a Varšavskou smlouvou, ale mocenský rozklad východního bloku tento konflikt ukončil přijetím ideologie západního bloku (lidská práva, demokracie, tržní hospodářství) jak bývalými komunistickými státy v Evropě tak i velkou částí jejich obyvatel. Takto vytvořená myšlenkově značně homogenní oblast představuje takové soustředění mocenských prostředků, že by mohla vytvořit světový právní řad na svých základech a ve světových rozměrech vynutit poslušnost vůči němu, zejména zapojí-li do svých řad i státy východní Asie, které se hlásí ke stejné ideologii, a dokáže-li se zorganizovat dříve, než se vykrystalizují a zkonsolidují mocenská střediska, která jsou založena na principech odlišných (Čína, arabské státy, případně Rusko).

Jinou cestou šel vývoj Evropského společenství. Vzniklo z Marshallova plánu, který žádal od evropských příjemců jeho pomoci, aby se vzdali části své svrchovnanosti vytvořením společného plánu pro její využití. Tak došlo k pragmatickému vytvoření mezinárodních byrokracií k řízení výroby ocele a těžby uhlí, a kolem tohoto byrokratického aparátu k postupnému odbourávání státní svrchovanosti členských států, až byl tento pochod dovršen Maastrichtskou smlouvou, jejíž přijetí odstranilo pravomoc členských států ve věcech tak zásadních jako občanství, přistěhovalectví, průnik cizího kapitálu, věcí daňových a celních, definice základních svobod občanských a nezadatelných lidských práv, práva menšin a jazykové zákonodárství. Maastrichtská smlouva představuje ekvivalent ústavy ve vnitrostátním právním řádu, rozličné orgány (Rada zahraničních ministrů, evropský parlament, zasedání KBSE) moc zákonodárnou, Mezinárodní soud v Haagu moc soudní a vznikající evropská armáda zárodky moci výkonné. Tento vývoj je komplikován nutností přibírat účast nebo účastnit se zákroků Spojených států pod hlaviřkou Spojených národů nebo NATO.

Sjednocování západní Evropy vneslo do tvorby mezinárodního právního řádu nový prvek: jednotlivého občana. Do doby, kdy byl vytvořen Evropský parlament na základě přímých voleb občanů jednotlivých členských států, byla tvorba vůle mezinárodních organizací vyhražena státům. I když Evropský parlament má zatím pouze poradní funkci, monopol tvorby mezinárodního právního řádu státy jako nositeli politické vůle byl tím prolomen a přímý vliv jednotlivců jako "občanů" nadnárodních nadstátů poroste. Jaké přesuny vyvolá uplatnění demokratických zásad rovnosti hlasů a vyloučení jiných mocenských prvků ve prospěch početnosti hlasů při volbách do Evropského parlamentu, ukáže budoucnost; jisto je, že budování světového řádu zkomplikuje a ztíží.

Významným průlomem státní svrchovanosti je dále právo občanů státu odvolat se soudně od rozhodnutí státních orgánů k orgánům nadstátních uskupení. Tento průlom byl proveden zprvu fakticky tím, že KBSE připustila ke svým zasedáním zástupce občanských organizací, které sledovaly dodržování závazků Helsinské dohody a jejich porušování předkládaly zasedáním následných konferencí (tzv. nevládní organizace). Tento proces respektoval zásadu státní svrchovanosti tím, že organizace hájící lidská práva musely svá obvinění předkládat prostřednictvím členských států a nikoliv přímo; od té doby bylo právo jednotlivce odvolat se k mezinárodním orgánům formálně uznáno Evropskou Unií i KBSE. Opačným směrem vytvořil precedent norimberský soud nad válečnými zločiny, který soudil přímo občany poražených států, a tento princip byl oživen v souvislosti s porušováním lidských práv v bosenské občanské válce. Další oblast, kde se rýsuje prolomení svrchovanosti státu, jsou zákroky proti organizovanému terorismu a organizované zločinnosti zejména v souvislosti s obchodem omamnými jedy.

Pohyb ke světovému právnímu řádu (a k světovému zákonodárci) není jednosměrný. V současné době probíhá na několika rovinách - světové (OSN) a oblastních: NATO rozšířené na Partnerství pro mír s přibráním průmyslově vyspělých zemí Pacifiku představuje v podstatě organizování tzv. Severu (vyspělých průmysových států) proti tzv. Jihu (nevyvinutým zemím se zásobami surovin). Uvnitř této oblasti jsou krystalizačními jádry Spojené státy, Západní Evropa směřující k vytlačení Ruska na jedné a Ameriky na opačné straně s těžištěm franko-německým, a SNS kolem Ruska, které brání splynutí své minulé mocenské sféry s nadstátem Západní Evropy.

Pohyb ke světovému právnímu řádu není jednokolejný. Neprobíhá pouze na koleji formálně právní. Je nesen mezinárodními byrokraciemi a je připravován, podporován a využíván mimopolitickými centralizačními silami - hlavně v hospodářství, které právní integraci předchází i upevňuje, a v masmediích, která rostoucí měrou usměrňují obsah lidského myšlení a usilování. Rok 1994 je rokem, kdy nadstátní organizace - OSN prostřednictvím svého Úřadu pro populační záležitosti - si poprvé přisvojila právo rozhodovat nejen o populační politice členských států, ale i o jejích metodách včetně zvenku vnucovaných kulturních změn. Směr pohybu k nadstátnímu právnímu řádu zatím vede k rozmělnění všech uskupení, která se nacházejí mezi jednotlivcem a vynořujícími se nadstáty a jeho nejviditelnější obětí je svrchovanost národního státu, odkud může očekávat nejsilnější odpor. Proto kultura, která je nositelem současného integračního procesu, zdůrazňuje autonomii jednotlivce oproti národním zájmům i náboženským hnutím, z kterých by se mohly zrodit aspirace na tvorbu světového řádu odlišné podoby - a z toho vznikají střetnutí, jaká minulost neznala - od teroristů po jaderné zbraně.

Politická teorie a státoprávní věda vycházejí z předpokladu státní svrchovanosti. Stát je svrchovaný dovnitř, tj. vůči svým občanům, i navenek, tj. vůči jiným státům. Politická praxe v oblasti západní kultury se během druhé poloviny tohoto století stále rychleji odklání od této teorie.

Východiskem tohoto posunu je teorie o nezadatelných lidských právech, která státní svrchovanost omezují tak říkajíc zdola. Nezadatelná lidská práva jsou oblast, vyznačující se tím, že do ní stát nesmí zasahovat a že nesmí dávat přednost občanům, kteří jsou příslušníky skupin, jejichž zdrojem sounáležitosti jsou proskribované znaky: při nejmenším rasa, národnost, náboženství, pohlaví. Ztráta státní svrchovanosti v oblasti lidských práv není totožná s omezením moci státu. Tak jak se oblast lidských práv rozrůstá (prohřešek proti lidským právům byl objeven v Kalifornii pod jménem "lookismus", tj. diskriminace lidí na základě odpudivého vzhledu, výstředních šperků nebo nedbalého oblékání) a povinnostními subjekty ochranných norem se stávají i občané v oblastech, ve kterých byli dříve ve svém jednání svobodní, rozrůstá se pravomoc státu, aby tato mnohá práva chránil, vymáhal a v případě konfliktu rozsuzoval. Růst oblasti lidských práv přináší více práv specifikovaným menšinám, rostoucí měrou omezuje práva většiny, rozšiřuje moc státu, resp. jeho byrokracie, a přitom omezuje jeho svrchovanost.

Nezadatelná lidská práva jsou také východiskem omezování státní svrchovanosti tak říkajíc shora, tj. mezistátními organizacemi, které se postupně mění v organizace nadstátní. Nejúčinnější z nich byla dočasně Konference pro bezpečnost a spolupráci v Evropě, poznenáhla budující zákonodárnou, soudní i výkonnou moc nad členskými státy. V posledních etapách ji předstihlo Evropské společenství. Smlouva předložená členským státům v Maastrichtu předpokládá přesun velké části pravomoci členských států na nadnárodní evropské orgány nebo je podřízuje většinovému (namísto dosavadního jednomyslného) rozhodování: zahraniční politiku, obranu, hospodářské záležitostí, imigrační politiku; společná evropská měna, společné občanství a společná evropská armáda znamenají řádovou změnu jeho povahy. Evropský parlament ve Štrasburku by nabyl práva nadstátní moci zákonodárné, a Mezinárodní soud v Haagu nadstátní moc soudní už má. Evropské orgány by měly právo na celoevropské plánování průmyslu včetně koordinace výroby mezi podniky a přizpůsobování průmyslu strukturálním změnám, které odstranění měnové a celní samostatnosti členských států přivodí. Na ochranu hospodářsky slabších států, které by touto "perestrojkou" nejvíce trpěly, je vytvořen zvláštní fond, který jim pomůže hospodářské otřesy překonat a jejich hospodářství celkové evropské průmyslové politice přizpůsobit. Omezení státní svrchovanosti zde neznamená větší míru svobody pro občany; pravomoc státu je přenesena na nadstátní organizaci a na její byrokracii, která je o další stupeň nedostupnější než byrokracie státní. Odpor Velké Britanie uskutečnění tohoto plánu zpomalil a pro Velkou Britanii jeho závaznost omezil; převážný trend na přetvoření svrchovaných států ve správní územní jednotky evropského nadstátu zůstává.

Třetí cesta k omezení státní svrchovanosti je mimopolitická centralizace. Projevuje se zatím hlavně na poli hospodářském: zavádění tržní ekonomiky, odstranění cel a zákaz diskriminace proti zahraničním investicím umožňuje kapitálově silným nadnárodním korporacím pronikat všude bez ohledu na hranice a jiná antidiskriminační opatření ztěžují opatření proti invazi pracovních sil, které jsou s to změnit národní, náboženskou a kulturní povahu té či oné země. Globální kontrola populace patří do této souvislosti.

Souběžně s tímto vývojem probíhá centralizace kultury směrem k uniformitě, založené na společném, t.j. pudovém, jmenovateli všech lidí, zejména na pohlavním pudu, zatímco rozdíly národních kultur jsou stírány. Omezení státní svrchovanosti zmenšuje užitečnost státu jako nástroje ochrany národní identity a prosazování národních zájmů. Pro mocné evropské národy, tj. Německo a Francii, to znamená tu výhodu, že se jim tak odstraňují překážky, které suverenita malých států klade, zatím co ochranu svých zájmů proti ještě větším mocnostem, v dané situaci zejména Spojeným státům, přesunou a už přesunují na evropský nadstát - cla, řízení celoevropského hospodářství, společná celoevropská měnová politika, zahraniční politika, vojsko atd. Malé národy jsou v situaci odlišné; jim ochrana, kterou skytá státní svrchnovanost, může chybět.

Jako státní právní řád vyjadřuje kompromis mezi různými politickými organizacemi, tak tomu bude muset být i v právním řádu mezinárodním, má-li být životný. Tak jako ve státě je tento kompromis určován mocenským poměrem sil jednotlivých složek, tak tomu musí být i v "nadstátě". Tak jako stát může být zdrojem heteronomní normotvorby a nástrojem pro její vynucování, tak tomu může být i u "nadstátu" ať oblastního nebo světového; vzhledem k jejich rozsahu je jejich tendence k manažerizaci a byrokratizaci i možnost potlačování práv jednotlivců i národů ještě větší. V takovém případě by se mezinárodní, či přesněji: nadstátní organizace stala prostředkem ovládání jedněch států jinými nebo mohla prosazovat názory a požadavky jedněch mezinárodních politických hnutí či organizací proti názorům a požadavkům opačným.

Rozpínavost živé hmoty (viz kapitolu 21.) formulují společenské vědy jako sociologický zákon, že velká střediska moci pohlcují menší střediska moci. Na sklonku moderní doby, v první polovině XX. století, tento pochod v oblasti západní civilizace vyvrcholil soustředěním veškeré moci v rukou státu v podobě sovětského totalitního režimu, který si totálně podrobil i svého největšího konkurenta - hospodářskou moc. Náběh na rozšíření tohoto systému na celý svět, tj. pohlcení vcšech ostatních mocenských středisek sovětskou manažerskou skupinou, byl překažen II. světovou válkou ve jménu základních lidských práv, mezi nimiž sice není uvedeno právo na soukromé podnikání, ale mezi nimiž se právo na svobodné podnikání, tj. osvobození soukromé hospodářské moci od státní nadřazenosti brzy dostalo na první místo.

DOMOV

OBSAH

18. ŘÍZENÍ VEŘEJNÝCH ZÁLEŽITOSTÍ