DOMOV

OBSAH

8. POLITICKÝ PROGRAM

Definice politiky jako jednání, jejímž účelem je zlepšení stavu určité lidské společnosti podílem na řízení veřejných záležitosti, definuje stát také jako druh politické organizace. Od ostatních politických organizací se stát odlišuje ve dvou směrech. Nemusí hledat podíl na řízení veřejných záležitostí, protože je v oblasti své moci svrchovaný, uskutečňuje svůj cíl vlastními orgány, a protože může ukládat povinnosti všem osobám fyzickým i právnickým v dosahu jeho svrchovanosti, stávají se i ony jeho orgány. Stát nevolí svůj předmět péče. Jeho předmět péče je daný: je to lidský celek pod jeho svrchovaností, a představu o tom, jak má vypadat, vytváří jeho zákonodárci. Až když je jimi tento ideální stav definován, lze pozorovat a uskutečňovat "zlepšení", které je totožné s přibližováním se danému ideálu.

V moderní době je stát jedinou institucí, která smí legitimně použít fyzického donucení k prosazení poslušnosti. V tomto smyslu je součástí vlády také byrokratický aparát, který vůli vlády prosazuje, a soudní soustava, která ji uplatňuje. Fyzické donucení, tj. síla nebo násilí je užší pojem než "moc". Pojem "moc" vyjadřuje nadřazenost subjektu, nadaného rozumem a vůlí, fyzického (člověka) nebo bodu přičitatelnosti (instituce) vůči podřízenému objektu, který může a nemusí být rovněž nadán rozumem a vůlí, tedy neživým předmětům a živým bytostem neracionálním, např. zvířatům, i racionálním, tj. lidem nebo institucím. Nadřazenost charakteristická pro moc se projevuje tím, že její nositel může ontologicky svou vůli prosadit proti odporu podřízeného objektu. Moc zahrnuje i donucení hospodářskými prostředky a spočívá na řadě dalších činitelů psychologické povahy, z nichž nejdůležitější je její legitimita.

Legitimita je přesvědčení povinnostních subjektů, že výkon moci je mravně správný. Legitimita státu je odvozována od dvou různých zdrojů; je od občanů buď nezávislá nebo závislá. Od občanů nezávislým zdrojem legitimity je hodnota považované za absolutní, od které je odvozeno uskutečňování uspořádání společnosti. Taková hodnota může být primordiální (nacionalismus), racionální (marx-leninismus) nebo náboženská (zjevení). V takovém případě iniciativa vychází od státu a státní společenství se stává objektem péče, který stát mocenskými prostředky přetváří k obrazu vrcholné hodnoty, jíž slouží. Druhý druh legitimity se odvozuje od souhlasu občanů. Předpokládá, že společnost se skládá ze soutěžících jednotlivců a skupin, jejichž zájmy se střetávají, a vláda je metoda, jak protichůdné zájmy vyrovnávat. V tomto pojetí je stát průsečíkem aktivity vznikající ve společnosti, z níž vychází iniciativa, kterou stát proměňuje v zákony a nařízení a podle ní přetváří. Zvláštní odrůdou tohoto uspořádání je, jestliže společnost dojde k tomu, že její aktivita je (dobrovolně nebo násilně) svedena do jednoho řečiště, jímž je jedna politická organizace (strana); pak iniciativa vychází od této monopolní politické organizace a stát se stává prostředkem k uskutečňování její vůle. Důležitou součástí legitimity je právní kontinuita, tj. skutečnost, že stát svou činnost odvozuje od pre-existentního právního řádu, v jehož rámci provádí i jeho změny, případně nahrazuje jej řádem jiným.

Skutečnost, že celek lidských bytostí pod státní svrchovaností je předmětem péče státu, neznamená, že ideálem, ke kterému jeho "politika" (používání jeho mocenských prostředků) směřuje, je dosažení moci a blahobytu pro všechny složky státem ovládané společnosti. Ideální představa, jak má společnost vypadat a jak ji politický proces (zákonodárná moc) vytvořil, zpravidla zahrnuje zvýšení moci a blahobytu určitých složek na úkor složek jiných. Některé politické ideály zahrnují úplné odstranění některých složek společnosti; komunistický ideál společnosti neměl místa pro vlastníky výrobních prostředků; nacistický ideál neměl místa pro příslušníky určitých ras. Nástupnické státy Jugoslávie nemají místo pro příslušníky jiné než jedné národnosti. Likvidace nežádoucích složek je pro stát, který podobný ideál sleduje, "zlepšením" v tom smyslu, že uskutečňuje program, vládnoucími politickými organizacemi prostřednictvím zákonodárství přetvořený ve vůli státu.

Tak jak se stát vyvíjel, vyhraňovaly se z jeho výkonu svrchované moci různé státní typy: státy autokratické a demokratické, pluralistické a monistické, centralistické a decentralizované, prezidentské a parlamentární, volitelné a dědičné, unitární a samosprávné. Ve všech těchto typech vznikly nezbytné orgány, které se dělí na tři velké skupiny: moc zákonodárnou, moc výkonnou a moc soudní. Soubor těchto nejvyšších funkcí státu, tj. moc zákonodárná, soudní a výkonná a jejich činnost představuje vládu v širším slova smyslu bez ohledu na to, zda jsou organizačně rozděleny mezi zákonodárný sbor, vládu v užším slova smyslu (administrativu) a nejvyšší soud nebo soustředěny v jedněch rukou, např. krále nebo prezidenta.

Protože každá norma má svého normotvůrce, existuje vedle hierarchie norem také hierarchie normotvůrců. I když celý právní řád je projevem státní vůle a činnost druhotných normotvůrců je vyjadřováním této vůle, jsou zde důležité rozdíly v tom, z jakého hlediska se druhotná normotvorba provádí. Od orgánů, které tvoří normy, protože je to jejich povinnost, uložená jim vyšší normou, resp. vyšším normotvůrcem, je třeba odlišit skupinu normotvůrců, kteří při vydávání norem hledí na právní řád jako na prostředek k dosažení jejich vlastních účelů, které nevyplývají z nadřízených norem, ale jsou určovány normotvůrci samými a stávají se účelem, cílem státní aktivity. Tento účel v právních normách někdy je vyjádřen, zpravidla však vyjádřen není, ale vyplývá z jejich obsahu. Na příklad z normy, ukládající občanům tříletou vojenskou službu, lze usoudit, že cílem státu jest vytvořit brannou společnost, a z toho lze dále usoudit, že politické organizace, jejichž zástupci tento zákon odhlasovali, považují zvýšení brannosti za zlepšení stavu společnosti.. Orgány, které takto podle svých vlastních účelů státní vůli tvoří, mají moc zákonodárnou.

Vedle orgánů, které státní vůli tvoří - orgány moci zákonodárné, má stát také orgány, které jeho vůli (vyjádřenou zákony a jinými právně platnými nařízeními a příkazy) uskutečňují - moc výkonná. Úkolem moci výkonné je jednak převádět zákonodárné normy ve skutečnost vlastními orgány anebo donutit povinnostní subjekty, které podléhají státní svrchovanosti, aby tak činily. Jedním z hlavních znaků právního řádu je jeho vynutitelnost; na ní spočívá svrchovanost, neodvislost a samostatnost státu dovnitř i navenek. Vynutitelnost vyžaduje v krajních případech a v konečné instanci použití fyzického násilí v míře, dostatečné k překonání odporu. K tomu je třeba vlády nad vhodnými a přiměřenými prováděcími a donucovací mi prostředky. Mezi nimi mají klíčovou úlohu zbraně. Zbraně určené k prosazování státní vůle uvnitř státu jsou zpravidla v rukou bezpečnostních orgánů (policie, četnictva, vězeňských stráží, případně milicí, atd.), zbraně určené k ochraně svrchovanosti stá tu proti zahraničnímu ohrožení jsou v rukou vojska. Jen v krajních případech je použito vojska i proti domácímu ohrožení státní svrchovanosti. Existence a občasné použití těchto fyzických prostředků umožňuje státu omezovat svobodu osobní (uvězněním, dopravními předpisy, brannou nebo pracovní poviností) i majetkovou (daněmi, pokutami, stavebními a bezpečnostními předpisy). Jejich prostřednictvím získává stát další prostředky k uskutečňování své vůle - budovy, výrobní a dopravní prostředky, informační sítě pod svou kontrolou. Zvláštní skupinu tvoří státní orgány, které provozují hospodářskou činnost. Jejich účelem může být ukojení subjektivních potřeb občanů anebo potřeb objektivních, určených státem.

Ať je držení donucovaních prostředků uspořádáno tak či onak, povaha výkonné moci vyžaduje, aby její orgány byly uspořádány hierarchicky; její nejvyšší orgán je vláda státu. Vláda (v užším slova smyslu) je soubor osob, které jsou odpovědny za důležité úseky výkonné moci - vnitřní bezpečnost, armáda, průmysl, zemědělství, obchod, vzdělání, zdraví, styk s jinými státy - a obvykle jsou nazývány "ministři", s předsedou vlády, také nazývaným ministerský předseda nebo premiér, jehož úlohu v prezidentském systému zastává prezident státu. Vláda, ať jsou jakkoliv rozsáhlé její pravomoci, je zpravidla odpovědna té instituci, která je skutečným zdrojem státní vůle. Tato instituce může být občanstvo formou demokracie přímé (volba prezidenta) nebo nepřímé (zastupitelská demokracie), monopolistická politická organizace - politická strana, gremium několika politických stran, ale i vojenská junta, monarcha, diktátor - která rozhoduje o náplni vládní činnosti.

Orgány moci výkonné jednají podle účelové úvahy, ale nemají právo určovat obsah účelu, který svým jednáním uskutečňují,. Tento obsah je jim dán, nařízen právní normou.

Účelová úvaha je nepřípustná u orgánů moci soudní, jejichž povinností je zjišťovat, zda ta či ona skutečnost odpovídá nebo neodpovídá právním normám a jaký trest má být uložen těm, kdo je porušili. Jejich úkolem je hodnotit skutečnosti a jednání povinnostních subjektů právního řádu normativně, to znamená porovnávat je s platnými předpisy právního řádu a vynést soud, zda jsou s právním řádem ve shodě nebo ne; v tomto případě zjišťují i s porušením práva spojenou sankci. Tyto orgány státní vůli uplatňují tím, že aplikují její abstraktní vyjádření právní normou na různorodou konkretnost jednání fyzických a právnických osob; přísluší jim moc soudní.

Jest to soustava orgánů soudních a zejména výkonných, která zaručuje vynutitelnost právního řádu; stát zvyšuje trestní sazby a posiluje výkonnou moc do míry potřebné k tomu, aby svou vůli prosadil, tj. poslušnost občanů vůči právnímu řádu vynutil. Protože právní řád je tvořen zákony, soustavnost a vynutitelnost, kterou právnímu řádu dávají moc výkonná a soudní, činí z moci usnášet zákony, tedy z moci zákonodárné, nejúčinnější prostředek k přetváření společnosti, která právnímu řádu podléhá. Řízení veřejných záležitostí je totožné s účastí na moci zákonodárné. Zvláštní postavení norem právních mezi ostatními normami, upravujícími život společnosti, a klíčové postavení, které zaujímá moc zákonodárná při tvorbě práva, odlišily zásadně úsilí o zlepšení stavů lidských celků jejím prostřednictvím jako politiku od jednání, která sledují tentýž cíl prostředky jinými.

Proto jsou státy rozlišovány hlavně podle způsobu, kterým je uspořádána tvorba státní vůle z hlediska podílu, který mají na tvorbě na moci zákonodárné ti, kdo zákony musí poslouchat. Tento způsob je zpravidla určen v ústavě státu nebo v ústavních zákonech, a podle něho se státy dělí na autokratické a demokratické. Státy autokratické v zásadě nepřipouští spolurozhodování svých poddaných, státy demokratické spoluúčast občanů na tvorbě státní vůle právně zakotvují. Z hlediska zajištění nebo růstu moci a blahobytu společnosti nebo jejích příslušníků může být - podle okolností - úspěšnější ten i onen typ státu.

Svrchovanost státu, tj. okolnost, že na státním území platí jen jeho právní řád a že případné výjimky jsou platné zase jen na základě jeho dovolení, se opírá o skutečnost, že stát na určitém území vládne největším soustředěním moci, jakého bylo dosaženo. Moc je způsobilost jednajícího subjektu uskutečnit účel proti vůli jiných. V životě společnosti znamená faktickou možnost rozvinout určité vlastnosti společnosti proti překážkám, které kladou její členové a společnosti jiné. Svrchovanost státu (samostatnost společnosti) také trvá jen potud, pokud je jeho výkonná moc s dostatek silná, aby zabránila cizímu státu vynutit si poslušnost státních občanů vůči jeho cizímu právnímu řádu.

Stát, ve kterém je právní řád jednotný, a proto přičítán jednomu svrchovanému subjektu, je stát unitární; stát, kde je právní řád natolik rozmanitý, že jej jednomu normotvornému subjektu není možné přičítat, je stát složitý, stát, ve kterém je svrchovanost rozdělena. Rozdělení svrchovanosti může mít rozličný stupeň.

Základem federalizačního procesu je tudíž ujasnit si společenství zájmů, protože od identity zájmů odvisí oblast sféry, kterou konstitující složky přenášejí na společné orgány. Na vymezení společných zájmů pak navazuje vymezení sféry svrchovanosti společných orgánů, určení jejich skladby a povahy a konečně definice opatření, která jejich činnost na jedné straně omezují a na druhé ochraňují. Zakládající proces může probíhat dvěma způsoby: (1) Vlády federujících složek se dohodnou o tom, kolik ze své svrchovanosti přenesou na společné orgány a jaký jim dají tvar, tuto dohodu dají schválit svým normotvorným orgánům (parlamentům nebo lidovému hlasování), a akt schválení vytvoří federaci. (2) Konstitující složky delegují pravomoc určit společné zájmy a způsob jejich administrace osobám zvlášť tímto úkolem pověřeným, které tvoří ústavodárné shromáždění. Toto shromáždění vypracuje federální ústavu. Jeho rozhodnutí je - podle předběžné dohody - buď konečné nebo sněmovnám jednotlivých států, případně lidovému hlasování zůstane právo výsledek práce ústavodárného shromáždění schválit nebo zamítnout prostou nebo kvalifikovanou většinou.

Podstatným znakem federace je, že (po jejím vytvoření) federální orgány mají v rámci své pravomoci přímé právo uskutečňovat svá rozhodnutí prostřednictvím své výkonné moci a dohlížet na jejich dodržování prostřednictvím složek své moci soudní, to znamená, že vykonává svou pravomoc vlastními orgány normotvornými, výkonnými a soudními na celém území federace. Vzniká tak paralelní moc zákonodárná, soudní i výkonná státních a federálních orgánů, které existují vedle sebe, ale aniž by se jejich jurisdikce křížily nebo si odporovaly. Federované složky si ponechávají svrchovanost ve všech oborech, které na společný stát nepřenesly; ale v těch oblastech, které "zfederalizovaly", se společný stát stává svrchovaným a konstitující složky jsou mu podřízeny. Bez vytvoření tohoto poměru nadřízenosti a podřízenosti nelze mluvit o federaci, ba ani ne o společném státě, neboť svrchovanost aspoň ve stycích s jinými státy je to, co dělá stát státem.

Jestliže si státy ponechají celou svrchovanost a delegují případ od případu částečně její provádění společným orgánům, jde buď o konfederaci (společné orgány) nebo personální unii (společná hlava státu) nebo spolek států (NATO), ve kterých je pravidlem, že k usnesení je třeba souhlasu všech členů. V poslední době se tyto útvary postupně mění v pevnější svazky omezením zásady jednohlasnosti nebo přenesením některých úkonů na společné orgány. Tento pochod obvykle začíná na poli hospodářském nebo vojenském a byrokracie prováděním společné politiky pověřené jej postupně rozšiřují i na jiná pole. Spojené národy, KBSE a zejména vývoj Evropského společenství jsou současnými příklady tohoto pochodu.

Státní orgány mohou být různě uspořádány co do vzájemných vztahů i rozsahu pravomoci.

Centralizace je ta forma veřejné správy, při které ústřední moc zákonodárná je jediným zdrojem státní vůle, kde tato vůle (vyjádřená zákony) je vykonávána ústřední vládou (prováděcí či vládní nařízení) a jí podléhající byrokracií, a kde moc soudní je vtělena do jednoho soudního systému, který prosazuje jeden hierarchický, t.j. od nejvyšší normy logicky odvozený) normativní systém od Nejvyššího soudu až po tvorbu konkretních norem.

Decentralizace je forma veřejné správy, při které je tvorba státní vůle soustředěna v jednom orgánu moci zákonodárné, ale její provádění (výkonná moc) je postaveno pod autoritu místních orgánů (v demokracii volených, v autokracii jmenovaných). Dozor nad výkonnými orgány nižších stupňů hierarchicky uspořádané výkonné moci je svěřen místním orgánům buď úplně nebo, nejčastěji, jsou v nich zastoupeni představitelé ústřední vlády, aby určitá uniformita provádění ústřední normotvorby byla zaručena. Jinými slovy: ústřední moc zákonodárná určuje, co se bude dělat, zcela nebo převážně neodvislé nižší složky určují, jak se to bude dělat. Donucovací a prováděcí prostředky patří státu a úhradu této činnosti hradí ústřední vláda z celostátního rozpočtu.

Samospráva spočívá v tom, že orgány ústřední moci zákonodárné delegují část své pravomoci nižším (v demokracii voleným, v autokracii dosazeným) orgánům, které v mezích zákona vykonávají normotvorbu; samospráva má v rámci vyšší normy právo na vlastní normotvorbu, kterou tvoří podle své vlastní, tj. politické vůle, a tím sama určuje obsah toho, co bude v rámci její pravomoci vykonáváno (zatím co u decentralizace tento obsah je dán shora). Samosprávné svazky (na rozdíl od decentralizace) určují nejen, jak se co má dělat, ale také, co se má dělat. Donucovací a prováděcí prostředky jsou ve vlastnictví samosprávných svazků, to znamená, že samospráva má svou vlastní moc výkonnou a případně i soudní. Úhradu své činnosti hradí samosprávné svazky z vlastních prostředků, t.j. mají právo ukládat daně, dávky a poplatky. (Typickým příkladem samosprávného autokratického systému byla lenní soustava ve středověku.)

Hranice mezi decentralizovanou správou a samosprávou nejsou docela striktní zejména tam, kde v případě decentralizace ústřední normotvůrce vydává normy o malém obsahu, t.j. nechává jejich povinnostnímu subjektu širokou možnost volit způsob jejich plnění, takže při jejich konkretizaci decentralizované orgány mají značnou volnost uplatnit svůj vlastní názor. Decentralizace se pak blíží samosprávě. V obou případech normy vydané nižšími složkami tvoří součást právního řádu, což je důvod, proč někdy i samosprávné normy jsou vynucovány ústředními orgány státní moci; to platí zejména o soudnictví.

Při decentralizaci i samosprávě zůstává svrchovanost soustředěná v rukou ústředních orgánů státu (parlament, vláda, soudnictví).

Samospráva je nejjednodušší a nejpřirozenější způsob řízení veřejných záležitostí: ti, jichž se veřejné záležitosti týkají, (1) rozhodují o tom, jak se mají řídit, (2) svá rozhodnutí vykonávají a (3) hradí jejich náklady. Spočívá v tom, že ve věcech užšího než celostátního významu rozhodují v rámci nadřízených norem instituce, kterým stát přiznává normotvorbu nad zákonně vymezenými záležitostmi, že tato rozhodnutí vlastními orgány provádějí a že náklady samosprávy z vlastních zdrojů uhražují. Předpoklady samosprávy jsou:

Podle znaku, který spojuje občany v samosprávný celek, je samospráva funkční nebo místní.

Služby a povinnosti funkční samosprávy odpovídají jejímu technickému účelu. Mezi službami je zejména výměna informací, koordinace činnosti, odborné školení, urovnávání konfliktů mezi členy a složkami a hájení členských zájmů. Mezi povinnosti patří zejména placení určených členských poplatků a dodržování autonomně přijatých regulací ohledně jakosti výrobků, pravdivosti prodejních kampaní, označování výrobků, apod.

Stát, postavený na funkční samosprávě, je tzv. korporativní stát. Jeho zásadou je svěřit rozhodování o určitém úseku života společnosti zástupcům složek, které se na něm podílejí nebo na něm mají zájem; na příklad v kovodělném průmyslu zástupcům majitelů závodů, zaměstnanců, spotřebitelů a státu, při čemž zástupcům státu může být vyhraženo právo veta. (Korporativním prvkem byla v československé federaci Rada sociálního míru až na to, že neměla zákonodárné zakotvení ani zákonem určenou pravomoc.) Nejdále dovedl organizaci korporativního státu stát fašistický, což ovšem neznamená, že každý korporativní stát by nutně byl státem fašistickým.

Územní samospráva spojuje občany, kteří sídlí na určitém území, jednak tím, že jim dává právo vydávat (v demokracii demokraticky) právně platné normy, jednak tím, že jsou povinnostními subjekty takto vydaných norem. Územní samospráva je obvykle, ale nikoliv vždy, uspořádána hierarchicky tak, že celky menší jsou podřízeny celkům větším, v jejichž hranicích leží. Zástupci občanů jsou v demokracii voleni do územní samosprávy podle jejích volebních řádů, které jsou buď stanoveny uniformně pro celý stát nebo ponechány na vůli samosprávným celkům samým, ve státech nedemokratických jsou jmenováni nebo jinak vybíráni bez spoluúčasti občanů. Rozhodují a jednají podle právních předpisů buď celostátních nebo místních v rozsahu, určeném nadřízenou normotvorbou.

Územní samospráva bývá v centralizujích státech autokratických i demokratických omezována tím, že ústřední orgány vytvářejí souběžnou byrokratickou strukturu, bez jejíhož souhlasu nebo schválení nejsou počiny samosprávy platné. (Takovou institucí v Československu byli tzv. okresní hejtmani.)

Pro občany bezprostřední význam má samospráva místní, protože se přímo dotýká jejich denního života. Za místní samosprávu se považuje samospráva území, kde občané mají znalost nebo mají možnost znát a posoudit konkrétně její normotvorbu, její provádění, rozhodující osoby i pozadí rozhodování. Typickými formami místní samosprávy jsou obec a okres; jsou samosprávným společenstvím občanů a jsou právnickou osobou s vlastním majetkem a příjmy, s nimiž samostatně hospodaří.

O věcech obecní samosprávy rozhodují občané přímo na obecních shromážděních nebo referendem anebo prostřednictvím zastupitelstva obce. O věcech okresní samosprávy rozhodují občané prostřednictvím okresního zastupitelstva nebo referendem. Jejich vliv může být zaručován dalšími předpisy, jako povinností obecních a okresních zastupitelstev konat schůze veřejně, činit rozhodnutí až po připomínkovém řízení (písemném nebo ústním) po zveřejnění chystaných opatření, povinnost publikovat pravidelně zprávy o hospodaření apod.

Pro volbu členů obecního nebo okresního zastupitelstva v demokracii má být volební právo obecné, rovné a přímé a být uskutečňováno tajným hlasováním. Tradičně měly samosprávné svazky právo omezit aktivní volební právo na osoby, které na jejich území po určitou minimální dobu byli, a tento svazek byl povinen o ně pečovat. V něm měl občan domovské právo a z něho nemohl být vypovězen; jiné samosprávné svazky jej mohly vykázat, byl-li jim na obtíž (trestné činy, sociální výdaje). Toto zřízení mělo výhodu, že samosprávný svazek, zejména obec, měla lepší znalost jednotlivých případů, jejich okolností a jejich potřeb než neosobní byrokracie státní; příslušné samosprávné svazky mohly domovské právo ze specifických důvodů odepří t (ne odvolat) a tak udržovat svou úroveň a charakter. Takové omezení je v současnosti zpochybněno jako možné porušování lidských práv a je nahražováno jinými předpisy (např. výše pozemkové daně, stavební omezení nebo prostě společenský tlak) s přibližně stejným výsledkem.

Volba prostřednictvím delegátů do vyšších, to znamená rozsáhlejších nebo početnějších, samosprávných svazků je ospravedlnitelná tím, že občané nemají dostatečné znalosti nebo ani zájem, aby mohli o jejich záležitostech rozumně rozhodovat., a že delegáti, zvolení nejblíže nižšími územními složkami jsou k tomu lépe kvalifikovaní. To neplatí o samosprávě místní.

Obec a okres vydávají ve věcech samosprávy obecně závazné vyhlášky a mají právo ukládat a vybírat poplatky, dávky a daně. Vybírání daní bývá svěřeno berním úřadům vyšších svazků. V americké zkušenosti se osvědčilo, aby svazky místní samosprávy (obec a okres) mohly přebírat finanční závazky, přesahující časově funkční údobí běžného zastupitelstva, pouze po schválení referendem. (Viz pří lohu č. 3.)

V demokracii existuje řada forem místní samosprávy, které mohou fungovat souběžně v různých obcích a okresích tak, jak která forma jim v dané situaci (rozloha, počet obyvatel, složitost funkcí) nejlépe vyhovuje.

Obecní rada je volená a soustřeďuje normotvorbu i její výkon, přiděluje peníze z rozpočtu, stanoví úkoly, najímá a propouští zaměstnance; ze svých řad volí starostu, který vede schůze a představuje obec navenek, ale jinak nemá zvláštní pravomoci.

Rada se silným starostou odděluje normotvorbu, která přísluší radě, od výkonné moci, která přísluší starostovi, obvykle volenému přímo občany, nikoliv radou. (Zde je samosprávná obdoba prezidentské, na rozdíl od parlamentární, demokracie v celostátním měřítku.)

Obecní výbor se skládá z malého počtu volených "pověřenců", kteří provádějí normotvorbu společně, ale výkonná moc je rozdělena mezi nimi podle technických hledisek - jeden má na starost bezpečnost - policii a hasiče; jiný prostředí (parky a sady, hřiště, stadiony, lesní rezervace), jiný sanitaci (údržbu a čištění ulic, odvoz smetí, kanalizaci); jiný školství, atd. Členové výboru jsou voleni občany přímo do svých úřadů; rozpočet určují kolektivně, ale pak má každý plnou moc ve vydávání přidělených peněz a ve správě svého odboru. Starosta je pouze reprezentační funkce; je současně jedním z pověřenců.

Rada a administrátor je obdobou formy rady se silným starostou s tím rozdílem, že voleným představitelům občanů je vyhražena normotvorba a rozhodování o rozpočtu, zatím co výkonná moc je svěřena profesionálnímu administrátorovi, který je zaměstnancem obce (či okresu); má plnou moc při výkonu svého úřadu, ale není volen a může být radou kdykoliv propuštěn. Tuto formu samosprávy si vynutila rostoucí složitost samosprávných úkolů, kterou volení členové rady nemohli zvládnout a která vyžaduje odbornost. Tnto systém se hodí zejména pro početnou místní samosprávu (velká města).

Mezi těmito systémy existují různé stupně a kombinace.

Jak poskytování služeb tak vymáhání povinností stojí peníze. Samospráva není samosprávou, dokud není finančně neodvislá, a místní samospráva s finanční nezávislostí a odpovědností se osvědčila jako škola odpovědnosti a hospodárnosti ve veřejné správě vůbec. Samospráva čerpá příjmy

Vynalézavost samosprávných svazků v objevování nových zdrojů příjmů je vskutku obdivuhodná. Oblíbená metoda zdaňování jsou přirážky k daním, které jsou vybírány vyššími samosprávnými celky nebo státem, např. přirážky k celostátní dani na benzin a na telefonické rozhovory, a nade vše k dani z příjmu. V těchto případech i vybírání místních daní může být svěřeno berním úřadům nadřízeného správního celku.

Vítaným, ale pro neodvislost samosprávy nebezpečným zdrojem příjmů jsou příděly z rozpočtů vyšších orgánů. Příděly jsou trojího druhu:

Všechny tyto příděly v sobě skrývají omezení samosprávné pravomoci. Vyšší složky jich používají tam, kde nemají legální pravomoc nižším složkám nařizovat, ale ani povinnost nižším složkám finančně či jinak přispívat. Hrozba, že tyto příjmy jim ujdou a že jiné samosprávné složky je hospodářsky předběhnou, nakonec přiměje všechny samosprávné svazky stejné úrovně, aby svá rozhodnutí "dobrovolně" přizpůsobily, tj. podřídily vůli příslušné nadřízené složky. S hlediska nadřízené složky jsou prostředkem, jak dosáhnout uniformity po celém svém území a, což je zejména důležité, vyrovnávat sociální rozdíly mezi jednotlivými oblastmi. Jiným nástrojem nadřízené složky v tomto směru je možnost změnit hranice podřízených samosprávných jednotek, resp. vytvořit samosprávné jednotky nové; proto ústavní nebo zákonné omezení, že hranice samosprávných celků lze měnit jen se souhlasem jejich příslušníků, je důležitou ochranou samosprávy.

To, co platí o financích, platí stejnou měrou o byrokracii. Pro neodvislost samosprávných celků je nutné, aby měly svou vlastní byrokracii, která je jimi placená a jen jim odpovědná. Byrokrat je zavázán především tomu, od koho dostává plat, a dvěma pánům nelze sloužit. Budování a vydržování vlastního byrokratického aparátu se může zdát nehospodárné a zbytečnou duplikací. Je to však cena, kterou samospráva platí za svou neodvislost, nehledě k tomu, že může náklady na svou vlastní byrokracii zblízka kontrolovat, ale náklady byrokracie, která je odpovědna jinému veřejnému orgánu, musí příslušníci samosprávných celků nakonec také platit, aniž by možnost kontroly měli.

Není všechno zlato, co je samospráva

Všeobecné tvoření vyšších a rozsáhlejších správních celků nad místní samosprávou ukazuje na to, že pro tento pochod existují příčiny nebo důvody. Lze je seřadit takto:

Centralizace - nebo aspoň určitá její míra - je nutná tam, kde menší složky nedávají naději na to, že by shora uvedené potíže vyřešily dobrovolnou normalizací. Příklady takové dobrovolné normalizace jsou přijetí lidských práv KBSE, přijetí identických obchodních zákoníků jednotlivými státy USA.

Poválečná léta přinesla s sebou v průmyslovém světě růst centralizace, protože vlády přebíraly řízení hospodářství, aby urychlily hospodářskou obnovu, předešly hospodářským výkyvům a vyrovnávaly hospodářské rozdíly mezi třídami ve společnosti a oblastmi ve státě. Koncem 70. a začátkem 80. let se stalo zřejmým, že socialistická a socializující opatření nesplní očekávání do nich kladená. Od 80. let nastal dočasně opačný pochod - růst decentralizace a samosprávy. Jeho politickými symboly se stali Ronald Reagan ve Spojených státech, Margaret Thatcher ve Velké Britanii a kancléř Kohl v Německu.

Při hodnocení tohoto vývoje nelze přehlédnout, že současně došlo ke globálnímu zesílení mimopolitické centralizace ve dvou klíčových oblastech: v hospodářství a v kultuře. Celosvětové hospodářské organizace zaváděním, někdy vynuceným zaváděním (Mezinárodní světový fond, Světová banka) tržního hospodářství, soukromého podnikání a zejména odstraněním celních hranic centralizují globální ekonomiku. Světové hromadné sdělovací prostředky centralizují podávání a komentování zpráv a náplň mezinárodních kulturu tvořících prvků (televizní dramata, filmy, videa a písně) směrem k uniformitě. Souběžně pokračují mezinárodní centralizační tendence: posilování nadnárodních institucí, budování a prosazování "nového světového řádu". Těmto třem centralizačním tendencím existence národních států nenapomáhá, nýbrž stojí v cestě, a to přispívá k jejich oslabení.

V podstatě je rozsah samosprávy, t.j. její pravomoc, vymezen zněním nadřízené normy a omezen na ty, kdo samosprávnou jednotku tvoří. Tato zásada zní jasně, ale v praxi může vést ke konfliktům. Např. státem povolená stavba jaderné elektrárny může narazit na stavební nebo ekologické předpisy obce, kde má být elektrárna umístěna. Plánované vybudování dálnice může být ztíženo zamítnutím nižšího samosprávného celku udělit povolení, aby vedla středem jeho sadu. Vyhlášení města za oblast prostou jaderných zbraní se může střetnout s rozhodnutí m vlády vybudovat přístav pro nukleární ponorky. Konflikty vznikají zejména tam, kde většina normotvorného orgánu samosprávy náleží k politickým směrům, které jsou v oposici vůči vedení nadřízeného svazku. Pokud nelze těmto konfliktům předejít lepší formulací příslušných právních nařízení nebo je odstranit mimoprávními cestami (na příklad odepřením poskytovat příděly z rozpočtu vyšších složek), připadá rozhodnutí příslušným soudním orgánům, resp. Ústavnímu soudu.

Obsahově se pravomoc samosprávy dělí na poskytování služeb a ukládání povinností (včetně omezení).

Typické služby, které územní samospráva poskytuje, jsou:

Je v povaze věci, že nejvíce služeb poskytuje místní samospráva, o jiné se dělí s vyššími svazky, další jsou vyhraženy nejvyšším svazkům samosprávy nebo státu (např. odstupňovaná odpovědnost za silnice obecní, okresní, státní).

Své služby může samosprávný subjekt poskytovat vlastními institucemi nebo je může za úplatu svěřit institucím jiným, zejména soukromým podnikům, podle toho, který způsob je výkonnější a finančně výhodnější.

Typické povinnosti, které samospráva ukládá, se týkají

Samospráva je podvázána, jestliže způsob, jímž dochází k rozhodnutí a jímž se rozhodnutí provádí, je určen jednoznačně pro celý stát. Jinak řečeno: samosprávné celky jsou životnější, účast občanů na jejich životě intenzivnější, jestliže si samy mohou dát vlastní "ústavu":

Rozsah pravomoci samosprávy záleží na okolnostech; je omezen dvěma zásadami: nesmí porušovat platné zákony a nesmí zavazovat osoby, které k samosprávnému celku nepatří. S hlediska kontroly mimopolitických a mimoprávních pochodů je důležité, aby pod pravomoc samosprávy spadalo základní školství a zdravotní péče. To jsou oblasti, na kterých jsou samozvaní zlepšovatelé společnosti v dané době nejvíce interesováni. Ve školách se formují názory příštích generací a proto je obsah a zaměření učiva rozhodující. Bez vědomí veřejnosti a rodičů může škola vštěpovat žákům názory a nutit je k aktivitám veřejnosti a rodičům nepřijatelným. Ve zdravotních zařízeních, zejména nemocnicích, mohou být uplatňovány samovolně zásady biologického materialismu: sterilizace bez vědomí pacientů, potraty, euthanazie, eugenické zásahy, které jsou proti přesvědčení většiny občanů.

Samospráva ke své skutečné neodvislosti potřebuje mít výkonné orgány (byrokracii a policii) pod vlastní pravomocí a musí mít své vlastní finanční zdroje.

Mezi postředky, které posilují vliv občanů na řízení veřejných záležitostí má důležité místo novota, umožněná technickým pokrokem: referendum. Referendum rozšiřuje oblast přímé demokracie na úkor nebo ke kontrole demokracie zastupitelské, a podle toho jsou buď pravidelná nebo příležitostná. Pravidelná referenda jsou ta, která jsou právně předepsána pro určité záležitosti. Mezi nimi jsou nejdůležitější referenda předepsaná pro závazky, které samosprávný celek finančně zavazují nad určitou míru nebo dlouhodobě. Takovými případy jsou rozpočtový deficit, vydání dluhopisů nebo dlouhodobé úvěrové zatížení. Příležitostná referenda se uspořádají na žádost určitého počtu (procenta) oprávněných voličů ve věci, kde v očích žadatelů referenda normální politický proces selhává - buď se jí nezabývá nebo ji řeší špatně. Předmětem takového refernda může být cokoliv: od odvolání některého veřejného činitele až po utvoření veřejného parku, od privilegovaného postavení menšin až po jejich zvýšenou ochranu. Referendum může býr závazné, tj. jeho výsledek musí být proměněn v právně platnou normu, nebo nezávazné, poradní, jako ukazatel v zastupitelské demokracii, jak si občané přejí, aby jeho zástupci postupovali. V zavedených demokraciích je referendum nejrozšířenější ve Spojených státech, kde se velmi osvědčilo.

Druhou cestou, která otevírá řízení veřejných záležitostí přímé demokracii, jsou připomínková řízení, která se mohou týkat nejrůznějších věcí: od vydláždění ulice až po vybudování nové školy nebo změnu obecní správy. Provádějí se buď osobně, kde se věc týká malého počtu občanů, kteří se mohou sejít a osobně debatovat, anebo písemně. V obou případech jsou interesovaní občané vyzváni, aby se dostavili na schůzi anebo - při písemném připomínkovém řízení - poslali písemné připomínky. Vý˘sledky připomínkového řízení nejsou závazné, ale málokterý politický činitel si může dovolit je ignorovat.

Další metody jsou: veřejnost má přístup k zasedání samosprávných těles a právo sledovat jejich jednání; samosprávné celky jsou povinny veřejnosti pravidelně podávat zprávy o své činnosti (to se vztahuje nejčastěji na výkaz obecního hospodaření) nebo veřejnost má přístup k zápisům ze schůzí, jednání různých výborů, referátům různých částí samosprávné byrokracie (zejména policie) nebo i jiným dokladům. Tajné dohody a zákulisní jednání se tím velmi ztěžují.

Společnost ustavená na takto organizovaných samosprávných celcích je obtížněji manipulovatelná než společnosti centralizované . Na jejím veřejném životě se podílí značná část občanů, protože jde o věci, které se týkají jejich denního život, a protože si jsou vědomi, že jejich zásahy mají na chod veřejných věcí skutečný vliv.

DOMOV

OBSAH

10. OBČAN - ZDROJ MOCI: DEMOKRACIE